在连续两年的政府工作报告中，均出现了“创新药”的身影。
2024年政府工作报告首提“创新药”，同时还在大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力中提到“开辟生命科学等新赛道”，相比前几年政府工作报告中对“生物医药”的提法，释放出更积极的信号。
2025年政府工作报告再提“创新药”，并进一步明确了下一步支持方向。今年的政府工作报告提出，健全药品价格形成机制，制定创新药目录，支持创新药发展。这是政府工作报告首次提出“创新药目录”。
国务院参事、北京协和医学院卫生健康管理政策学院教授刘远立接受第一财经记者采访时表示，进入“高质量发展”阶段后，目前亟需在基本实现“有医有药”的基础上，进一步满足人民日益增长的、对“优医优药”的需求，并将其作为“三医协同”的核心目标。基于该核心目标，“接下来的关键环节就是质量评估和监管，创新药也好、仿制药也好，产品和服务的质量都要以确证有效为‘金标准’。”
上海市卫生和健康发展研究中心主任金春林对第一财经进一步分析说，接下来，医保支付标准和药品价格之间应该将会更加“泾渭分明”，药品分类管理或成为可能。
健全药品价格形成机制
创新药的价格形成机制是近一年多以来业界关注和讨论的焦点。
在近日召开的2025“声音·责任”医药卫生界人大代表政协委员座谈会上，中国医药企业管理协会带来了“关于完善创新药价格形成机制，全链条支持创新药产业高质量发展的建议”。该建议提到，当前创新药价格形成机制是迫切需要解决的问题，也是制约创新药产业健康可持续发展的重要卡点堵点问题。目前， 我国创新药价格远低于国际水平，同款药品价格差异可达数倍甚至数十倍。随着 出海创新药越来越多，因国内市场价格过低影响国际市场卖价的问题日益凸显。
“在最近3年内，中国医药工业的增长速度从长期高于中国经济GDP平均增速的状态，突然急剧下滑。如果这样下去，中国创新药行业很可能就会戛然而止。” 中国医药企业管理协会提出这样的担忧。
2015年出台的《关于印发推进药品价格改革意见的通知》明确，取消绝大部分药品政府定价，完善药品采购机制，发挥医保控费作用，药品实际交易价格主要由市场竞争形成。
但长期以来，在基本医保作为药品最大战略购买方的背景下，创新药市场定价和医保支付价之间，难以分割。创新药为了抢占市场，往往需要参与医保谈判。而创新药一旦进入医保，就意味着进入了全国统一的价格体系。
一种业界观点认为，医疗和医药部门追求在更多投入基础上的更高质量发展，而控费降价是医保部门的首要任务。所以，应该厘清医保部门职能边界，持续改革完善药品价格形成机制，鼓励试点。
最新数据显示，2024年国内创新药的医保谈判平均降幅达到63％，降幅较过去几年微增。
在金春林看来，今后，创新药目录将成为今后药品定价、支付、销售等全链条产业政策的基础，而在“国谈”创新药、集采仿制药、丙类目录药品等之间，在创新药的首发挂网价与市场价之间，多元多层次的药品价格形成机制有望建立健全。
针对集采仿制药价格形成机制，金春林进一步表示，仿制药代替原研药是国际趋势。国内集采政策的目标之一在于通过高质量仿制药的临床替代，为创新药留出更大的支付空间。但确保集采仿制药的质量和疗效是前提。为此，要警惕集采中“唯低价”的苗头，健全集采药价格形成机制。
全国人大代表，温州医科大学党委书记、校长，中国工程院院士李校堃在今年全国两会期间也提出了类似建言。“建议标准化集采目录，减少地区目录差异，且各地价格联动应遵循市场规律。倘若集采频次太高，且各地价格频繁联动，会使得企业难以应对，也会客观上造成中小企业相对于大型企业的不利境地。”
如何衔接？
近一年，多项支持商业健康险发展的政策迭出。在此背景下，多位受访业界人士认为，今年谈及“健全药品价格形成机制”，或更具现实意义。制定创新药目录，并以此作为定价、支付的依据，也更为迫切。
“只有先识别出创新药，才能为他们量身定制药品全生命周期的价格和支付标准。比如，创新药是否在专利期内，创新药首发挂网价格、国谈支付价和续约谈判价格等，均是不同的。所以创新药目录是基础，关乎其他支持性政策的落地。”金春林说。
从产业端看，镁信健康首席创新官冯昊对第一财经表示，创新药目录的建立为各支付方能够更规范、更及时地纳入创新药发挥了指导纲领性作用，对于满足老百姓多样化的健康需求，形成并完善创新药的多元支付机制具有重要意义。
“通过形成统一的目录管理体系并逐步建立动态调整机制，不仅搭建药企与各支付方的合作沟通桥梁，也进一步厘清基本医保与商业保险的功能边界，有助于推动开发满足市场需求的新产品、好产品。在保障患者用药的可负担性的同时，还将为创新药产业的健康发展注入动力，助力实现患者、药企和支付方的多方共赢。”冯昊说。
据其介绍，目前，行业各方都在积极推动创新药目录的制定。
2025年政府工作报告明确：制定创新药目录。
伴随多层次医疗保障体系建设，今年，丙类目录和商保目录也有望出台。那么，创新药目录与基本医保目录、丙类目录及商保目录之间，会是怎样的关系？
2025年伊始，国家医保局提出，在基本医保甲乙类药品目录的基础上研究制定丙类目录。丙类目录聚焦因超出“保基本”功能定位暂时无法纳入医保目录但创新程度很高、具有显著临床应用价值、患者获益显著的药品。
与此同时，由中国保险行业协会牵头的商业健康保险药品目录体系也在加速推动中。
医疗战略咨询公司Latitude Health创始人赵衡告诉第一财经，创新药目录不是仅指丙类目录，而是应该包括多元支付体系下所有创新药的一个目录，这是一个比较大的概念。
他认为，接下来，创新药目录在医保目录内单设，具有一定可能性。但更大的可能性还是包含医保目录外的创新药产品。至于行业自发形成的商保目录，则应该涵盖了创新药目录、丙类目录。
不过，在多方利益之下，创新药目录如何确立遴选标准？目录出台后，目录内药品能否在“进院”环节获得优待，以加速临床应用？2025年，在新一轮国家重大新药创制即将开展之际，如何在新药研发立项、临床转化，支付支持等环节形成闭环？多位受访业界人士认为，仍待更多增量政策出台。
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吴斯旻
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